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光明日报:由学费上涨看高等教育投入的分担机制

2014/9/2 15:52:50 来源:武汉科技大学城市学院

不久前,全国有九个省份调整了普通高校的收费标准,涨幅多在20%-35%,更有宁夏超过了50%,据悉还有部分省份存在着调整意愿。时值新学年开学,这一调整立刻引起社会的关注。学费为什么突然上涨?国内外受教育者分担教育投入的现状如何?怎样科学调整教育投入结构?教育专家对此进行专题分析。

高校学费上涨其实是件很难的事情

  在我国,教育问题关系千家万户,高校收费有着严格的定价程序,定价权并不在教育部门和学校手中。有关文件规定:国务院或有关部门负责制定各级各类学校收费管理的宏观政策,省级人民政府负责制定具体实施方案;各省在调整学费标准时,要科学核定高校生均培养成本,综合考虑居民经济承受能力、财政拨款水平和就业情况等因素;要严格执行教育收费决策听证制度和教育收费公示制度。因此,学费标准不仅要通过省物价部门的审批,更需要省级人民政府的批准。

  既然这么难,怎么还涨了呢?并且是多省市在涨。笔者认为,这恰恰体现出了一定的规律性或客观性。从2001年起,每年经国务院批准,教育部、国家发改委、财政部都联合发文,要求学校收费标准保持稳定。2007年,国务院发文规定五年内各级各类学校收费标准保持稳定。因此,高校学费少则七年、多则十几年没动过。而这十余年,我国经济发展惊人,2002年人均GDP才刚刚迈过1000美元的门槛,而现在已达6000多美元。期间,个人收入、物价水平、办学成本也都在不断增长。因此,今年的学费上涨属于恢复性调整。

  2013年,全国公办普通本科高校生均学费为5775元,占城镇家庭户均收入的比例为7.49%,占农村家庭户均收入的比例为16.73%。九个省份在2013年的生均学费分别是:宁夏3102元,福建5183元,江苏5225元,天津5265元,山东5409元,湖南5479元,广西5656元,湖北5730元,贵州6436元。可见,其中的八个低于全国平均水平。宁夏这次涨幅超过了50%,舆论反应强烈,其实它的基数很低,原来的收费标准在全国排在倒数第二,且其学费占城镇和农村家庭户均收入的比例分别为4.97%和11.53%,也远远低于全国平均水平。贵州是个例外,它的各项指标都高。

  可见,受政策起点的影响,各省的学费标准差异很大,如最高的上海9299元与最低的西藏2514元竟相差3.7倍。另外,目前省属本科院校也都招收着大量的外省份学生,大致能占到总数的30%,收费低的省份高校明显吃亏。

高等教育成本的分担机制

  随着高等教育大众化和知识经济社会的到来,教育成为人力资本形成的基本方式,经济发展需要教育提供知识和人才支撑。高等教育的社会作用显著增强,功能拓展、规模上扬。高等学校办学成本日益庞大,经费紧缺成为世界性难题。

  教育经济学的研究认为,高等教育供给能力有限和需求不断增长的矛盾将长期存在,因此有一定的竞争性和排他性;高等教育属于准公共产品,个人、社会和国家都能从中获益,因此需要共同投入,并由此形成了高等教育成本分担理论;成本分担不仅有助于推动高等教育发展,还有利于提高高等学校的办学效率和促进教育公平。如美国著名的比较高等教育财政问题专家约翰斯通(D·B·Johnstone)在1986年就认为:一所运行合理的大学,其经费来源应该主要包括政府投入、学费、社会捐助和学校创收,后三项也可笼统称之为社会投入。这是理论的转向。

  那么实践是否也跟着转向了呢?OECD(经济合作与发展组织)国家高等教育发展的进程表明,它们执行的不是政府投入为主,社会投入为补充的政策策略,而是由政府分担部分基本的教育成本需求,政府的责任由提供高等教育场所转为扩大高等教育机会。而机会能否为受教育者所享用,还要看个人为此付出的智力和资金努力。根据OECD的有关统计数据表明,整个OECD国家在19982009年间,高等教育投入占GDP比重呈增长趋势,从1.3%提高到1.6%。其中财政投入基本保持在1.0%1.1%,社会投入则明显上升,从0.29%上升到0.5%。结果在高等教育自身的经费结构中,社会投入比重不断攀高,从1998年的43.9%上升到2009年的56%2006年是最高年份曾达到过62.5%,而财政投入的比重则呈下降趋势。

  我国从1989年开始试行高等教育收费制度,到1997年终结双轨制,开始全面实施高等教育收费制度,逐步建立起了以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制。

  不同国家的具体实践

  进一步看各国高等教育的投入结构,差异较大。在19982009年间,美国高等教育财政投入和社会投入占GDP比重平均为1.04%1.71%,维持双高但社会投入更高的状态,总数超过了2.7%;欧洲大陆国家,以法国和德国为例,数据分别是1.03%0.21%0.97%0.14%,财政投入高;韩国和日本是另一个极端,数据分别为0.48%1.88%0.48%0.79%,社会投入高。

  投入结构不同,表明各国发展高等教育的战略不同。美国奉行的是高投入、高学费、高资助政策,以充足的教育资金使美国高教发展处于世界领先地位,在公立高校学费约占20%;法国、德国的高等学校以政府投入为主,各种家庭支出的总和也就10%左右;韩国、日本以社会投入为主,家庭高等教育支出占主要成分。

  尽管政策不同,但多元化的高等教育投入正在成为一种趋势。法国、德国等都先后开始反思过度依赖政府拨款的效益问题。地处欧洲的英国已开始分化,甚至走得更远。英国在1995年的时候,高等教育的公共支出占到80%,比法国的84%略低,到2002年公共支出已降至72%;这种情况大致维持到2006年,之后英国将每年1000英镑左右的学费标准提高到了3000英镑,2007年起其财政投入和社会投入已基本持平;2012年更是再次将学费标准提高到9000英镑。

  日本的情况发生得更早。从国立大学财政收入构成情况看,上世纪60年代国家教育财政拨款高达80%以上,充分体现出谁设校谁支付的原则。然而,随着时间的推移,国家在国立大学财政收入中的地位、作用不断下降,70年代下降到70%左右,90年代又下降到50%左右。相反,学生交纳的学杂费等学校自筹资金迅速提高,由20%上升至50%,几乎接近政府教育财政拨款部分。

  在中国,1996年由国务院审定、三部委颁布的《高等学校收费管理暂行办法》规定:现阶段,高等学校学费占年生均教育培养成本的比例最高不得超过25%。尽管学校收费实行属地化管理,但这项政策还是基本得到执行了。据统计,2012年,全国公办普通本科高校总投入中财政性经费占比为68%,学费收入占比为17%。当然,大家对成本的构成有争议,仅指教学运行经费,还是包括多年教学科研设施的积累?笔者认为,这个问题没必要细抠,因为科研、校园文化也是高校育人不可或缺的因素。我们可以估算,那些全国最好的大学,学费占其当年总经费的比例可能也就在1%-2%的水平,这还不算历年的积累。问题主要出在高等学校发展的不平衡上。

  未来政策思考

  中国是一个社会经济发展极不平衡的国家,几千元的学费对有些人来说不是事,对另一些人就是天大的事,根本出路是要依靠资助体系和政策解决问题。成本分担是大势所趋,我们更要顺势而为。

  第一,完善学生资助体系。目前,国家已经建立起了国家奖助学金、国家助学贷款、勤工助学、困难补助、伙食补贴、学费减免、绿色通道等多种资助方式。今后需加强的是,加强系统设计,努力覆盖各种情况;加强工作宣传,让政策惠及每个需要的学生。

  第二,建立差异化的收费标准。收费标准应兼顾地区和城乡差异,考虑群众的实际承受能力。如以中部农村地区和西部城市地区生源6000元为基本标准,西部农村地区可降至4500元,中部城市地区和东部农村地区可升至7000元,东部城市地区可升至8000元。当然这只是示意性举例,高校收费为属地化管理,要在科学测算的基础上充分考虑差异性。

  第三,确定学费补偿机制。在高校,最优秀和最贫困的学生应是政策关注的重点。比如,可规定学费的5%用于奖励优秀学生,5%用于资助贫困学生。学校可设立奖助基金,逐步扩大奖助学金的资金总量。

  第四,加强其他社会投入的资金筹措。当前,我国学费在社会投入中一枝独大,特别在一些地方高等学校更是如此。其实,在高等教育投入的结构中,财政投入和学费制约因素很多,存在天花板现象。而高等学校通过教育和科技活动获得社会服务收入,及通过积极融资活动获得的捐集资收入等,应是今后很重要的努力方向。

  第五,加强地方高校的特色建设。学生缴费上学相当于购买了教育服务,尽管这种购买不是全成本的,学校有责任使学生获得有质量保证的教育。从2010年起,中央财政已建立了奖补机制,支持各省份提高地方所属公办普通本科高校的生均拨款水平,基本标准是12000元,2012年全国地方高校生均拨款实际平均水平已达14120元,这是保障质量的基础。高等学校更应加强特色建设,有特色的质量才更具有竞争力和活力。

  (作者系国家教育发展研究中心研究员、中国高等教育学会学术委员)