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评价资源整合 构建中国特色质量保障体系

[2015-09-30] 作者: 来源:督导办 浏览次数:2425

   

评价资源整合 构建中国特色质量保障体系

(摘自《中国高等教育》201511期 )

为了加快推进教育治理体系和治理能力现代化,教育部对深化教育领域综合改革做出战略部署,明确提出“以构建政府、学校、社会新型关系为核心,以推进管办评分离为基本要求,以转变政府职能为突破口”。深入推进管办评分离不是“政府管、高校办、社会评”截然分开,而是需要多元主体分工协作、齐抓共管,顶层设计中国特色高等教育质量保障体系,在政府主导下形成主体多元、分工协作的质量保障共同体。

历史沿革——多层次、多形式探索与改革,从行政垄断到多主体实施

我国政府历来重视运用评估手段提高高等教育质量,1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布后,我国高校本科评估就开始了一系列研究准备工作。以1990年原国家教育委员会发布《普通高等学校教育评估暂行规定》为标志,迄今为止共实施五次较大规模的本科教学评估,可大致分为三个阶段:第一阶段(1990-2002年),从20世纪80年代开始工程教育评估试点探索,后续相继开展了合格评估、优秀评估和随机性水平评估;第二阶段(2003-2008年),2003年教育部确定“五年一轮”的普通高校本科教学评估制度,并将原“三类评估”合并为统一方案的首轮本科教学水平评估;第三阶段(2009年至今),建立健全“五位一体”本科教学评估制度。与此同时,学位与研究生教育领域的研究生院评估、学位授权点审核、学科整体水平评估和优秀博士学位论文评选等如火如荼;高职高专人才培养工作评估也不断发展,中外合作办学也开展评估、认证活动;社会上还出现了一些大学排名榜。

评估在促进高等教育质量提高的同时,也存在着评估主体、评估形式单一和评估名目繁多、政出多门等弊端。虽然在政府职能转变过程中,中央和地方相继成立了事业性教育评估机构,如学位与研究生教育评估所(1994年)、江苏省教育评估院(1997年)、上海市教育评估院(2000年)、教育部高等教育教学评估中心(2004年)等,但由于政府对教育评估的垄断,评估机构与行政部门关系不顺,容易出现“寻租”现象,忽视高校的办学自主权,妨碍评估机构(省级评估机构也难以介入全国评估)和市场的介入,削弱行业组织和社会各界的广泛参与。因此,“建立科学、规范的评估制度”呼之欲出。

伴随着高等教育大众化的跨越式发展,我国的高等教育形势发生了深刻变化,各级各类学校组织的复杂化、结构的多样化、水平的差异化以及人民群众教育诉求的个性化都在不断增强,对提升教育治理能力的呼声越来越高。特别是高校的成本越来越多地由学生及其家庭以及社会来分担,导致高等教育质量越来越多地受到学生、家长、用人单位、立法者、媒体和普通民众等多方主体的问责。随着政府职能转变、政事分开的深化,我国高等教育评估也初步形成了多主体组织实施的格局——学位研究生教育层次评估由教育部学位与研究生教育发展中心负责,本科教育层次评估由教育部高等教育教学评估中心负责,高职高专教育层次评估主要由省级教育行政部门负责。

制度创新——完善中国特色“五位一体”高等教育质量监测评价体系

国际比较研究发现,由于体制不同和高等教育管理方式的差异,各国的质量监测评价体系也各具特色。如,法国政府对高校办学实施“合同制”,同时建立院校制度评估、学科或学位评审和高等教育系统整体评估的“三位一体”评估制度:俄罗斯政府与评估专业机构通力合作,建立“认可、评审和认证”相互递进的“三环相扣”评估制度:印度实行中央与地方“两级分工”,建立了综合评估与专业认证“并举”的评估制度:日本则坚持评估主体多元化,建立起外部评估与学校自评、国家标准与行业标准、综合评估与专业认证等“三结合”的评估制度。

2008年我国首轮本科教学评估结束后,教育部总结以往评估工作经验和教训,结合新时期党和国家的新要求,在“一要坚持、二要改进”的原则下,立足于建立健全我国高等教育质量保障体系,顶层设计新时期普通高校本科教学评估制度。2011年,教育部出台了《关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》,明确提出“建立健全以学校自我评估为基础,以院校评估、专业认证及评估、国际评估和教学基本状态数据常态监测为主要内容,政府、学校、专门机构和社会多元评价相结合,与中国特色现代高等教育体系相适应的教学评估制度”。显然,这不是一次性的单项评估工作,而是一个政府、学校、专门机构和社会多元评价相结合的整体性制度设计。这一制度设计具有鲜明的中国特色,突出表现在将高校自我评估与政府组织的院校评估(分为合格评估、审核评估)、行业参与的专业认证、世界接轨的国际评估、以数据库为基础的常态监测等“五位一体”有机结合在一起(如图1所示),充分体现了管办评分离的体制改革、多形式评价制度创新和多主体公共治理的时代精神,通过质量保障构建起政府、高校、社会之间的新型关系,实现多主体共同治理和多形式机制创新。

五位一体评估制度

自我评估

专业认证及评估

院校评估

状态数据常态监测

国际评估

合格评估

审核评估

1  “五位一体”本科教学评估制度示意图

我国现代高等教育体系庞大而复杂,具有多层次(学位与研究生教育、本科教育、高职高专教育)、多主体(公办、民办、中外合作)、多样化和差异化等明显特征。虽然“基于高等教育体系的复杂性,不大可能发展出一种单一的、包罗万象的质量保障方式”,但必须“建立科学、规范的评估制度”。当前,教育部已“转移、委托”了10多项高等教育(含中外合作办学)评价项目给相关直属单位、教育学会和行业协会。上述“五位一体”的本科教学评估制度具有普适性,可以作为我国整个高等教育体系的评估制度框架。即便要建立各自的评估制度,也应坚持以高校自评和数据常态监测为基础,综合运用评估、审核、认证等形式,形成主体多元、内外结合的高等教育质量监测评价体系,特别需要强化专业评估和绩效评价,重视大众媒体的社会评价和利益相关者的满意度测评。

组织架构—在政府主导下形成主体多元、分工协作的质量保障共同体

“一个有效的高等教育系统有赖于国家对高等教育的积极监督。”高等教育评价仍需要政府发挥主导作用,但政府不能走垄断评估的老路,必须创新行政管理方式。当前的主要任务是:一是加强宏观管理,集中力量做好法规制定、财政保障、政策指导、统筹协调和信息服务,完善国家高等教育基本标准:二是加强教育督导和监督检查工作,重点是组织开展对政府履行职责和学校依法办学进行问责和评估监测:三是加强对高等教育评价的统筹协调,建立健全监测评估和技术支撑体系,完善相关专业机构和社会组织的资质准入、购买服务和行业自律等制度:四是强化事中事后监管,建立退出机制,推动事业单位去行政化,促进承担评价服务组织机构的能力建设和转型发展。

从一元控制到多元治理已成为世界高等教育质量保障发展的共同趋势。传统的高等教育评估具有行政管理色彩,公共治理背景下政府要善于“借好外力”,购买社会第三方服务。这就要求政府充分利用专业化评估机构,运用多种竞争的市场机制,发挥教育学会、行业协会、大众媒体等社会组织高等教育评价中的作用,并建立科学、合理的组织体系。考虑到我国研究生教育、本科教育、高职高专教育的“体量大”和“自成一体”的现实状况,外部质量保障的组织架构可采取“分块集成、分级实施”的策略,实行三类教育分工负责和中央与地方分级管理,符合我国高等教育公共治理“多元主体、分工协作”的要求。结合我国国家治理视野下社会中介组织的大发展,按照以“政府(统筹)部门为主导、中介(专业)机构为主力、院校(专业)协会自律、社会(行业)多元参与”的建设理念,本文构建如图2所示的我国高等教育外部质量保障组织结构的理想模型。

高校

(学术)

全国专业学会或院校协会

省级

政府

媒体

及其

社会

行业

组织

统筹

协调

公共

机构

国家

(政府)

社会

(市场)

专业性评估中介机构

民非企业

事业单位

民办机构

2  高等教育外部质量保障组织结构的理想模型

图中三个“圆形”角,构成国家、学术、市场三方力量协调平衡的理想状态;中心是“评估中介机构”,代表着社会转型和公共治理的一种新生力量,成为联系政府、社会和高校的“桥梁”,通过“三角协调”、“四力合成”实现质量保障的公共治理。具体地说:一是隶属政府型专门机构,包括教育行政部门和“准政府”的统筹协调与监督管理组织(委员会),代表着国家权力进行统筹协调:二是专业服务型中介机构,包括多种性质(事业单位、民非企业、民办机构)的评估专业机构、依托于高校或科研院所的学术型专门机构,代表着“第三方”力量提供评价公共服务:三是依托学术型社团组织,包括各类专业学会、全国院校社团组织,代表着学术权威进行专业、院校自律管理:四是市场引导型社会组织,包括职业或行业协会、用人单位、大众媒体及其他组织,代表着社会行业组织、市场力量和大众媒体反映劳动力和消费者的需求竞争。